【觀察】中國式PPP進(jìn)入2.0時(shí)代:將會(huì)呈現(xiàn)出8大轉(zhuǎn)向

2015年是PPP推廣年，2016年是簽約年，2017年是落地規(guī)范年。

經(jīng)過三年多的發(fā)展，中國式PPP再一次見證了中國速度：

最新季報(bào)數(shù)據(jù)顯示，PPP入庫項(xiàng)目13554個(gè)、投資額16.3萬億元，落地項(xiàng)目2021個(gè)、投資額3.3萬億元，落地率34.2%，且PPP落地項(xiàng)目投資額占固定資產(chǎn)投資比重上升。

表明中國已成長為全球最大的PPP市場(chǎng)，PPP落地速度加快，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效果逐步顯現(xiàn)，PPP改革取得的成績(jī)值得肯定。

但是不可否認(rèn)的是，中國式PPP仍處于發(fā)展初期，在嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資受限的形勢(shì)下，部分政府和社會(huì)資本觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，對(duì)PPP模式理解不夠全面、不太正確：

政府將PPP視為地方融資平臺(tái)的替代，是一種單純的融資工具；

社會(huì)資本未擺正自身定位，如施工企業(yè)不具備運(yùn)營資質(zhì)、不愿承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，只是為了獲得短期施工利潤；

金額機(jī)構(gòu)參與PPP大多希望短期固定回報(bào)，不愿意以真股權(quán)形式參與，要求各種附加增信保障。

從而導(dǎo)致“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則被違背，造成PPP項(xiàng)目的異化，PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象。

為及時(shí)糾偏，財(cái)政部接連出臺(tái)50號(hào)文、87號(hào)文，列示各種地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，地方政府和金融機(jī)構(gòu)措手不及，甚至存在PPP股權(quán)投資基金和政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目均被限制的過度解讀。

尤其是在嚴(yán)肅問責(zé)的監(jiān)管背景下，許多地方政府倍感焦慮和迷茫，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金從何而來？

金融機(jī)構(gòu)深感困惑和無所適從，據(jù)悉50號(hào)文、87號(hào)文發(fā)布后，許多銀行暫緩放款，給基建項(xiàng)目融資帶來了深遠(yuǎn)的影響。

就在這樣的關(guān)鍵時(shí)刻，7月31日財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌主持召開進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)，聽取部分地區(qū)對(duì)于當(dāng)前PPP工作中存在問題及工作建議的匯報(bào)，部署進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，表明財(cái)政部下一步開展PPP規(guī)范管理的思路，標(biāo)志著中國式PPP正式進(jìn)入2.0時(shí)代，從快速發(fā)展的1.0時(shí)代到規(guī)范發(fā)展的2.0時(shí)代，中國式PPP將呈現(xiàn)以下八大方面的巨大轉(zhuǎn)變。

未來方向：從發(fā)展到規(guī)范

從最近密集出臺(tái)的PPP政策不難看出，規(guī)范是未來PPP發(fā)展的主旋律。一方面，經(jīng)過三年多的快速發(fā)展，PPP模式中在逐漸成熟的過程中也暴露了一些變相融資等不合規(guī)問題，亟待糾偏揚(yáng)正；另一方面，2017年是風(fēng)險(xiǎn)防范年，PPP模式涉及地方政府和金融機(jī)構(gòu)，與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，必須規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)注焦點(diǎn)：從數(shù)量到質(zhì)量

在政策利好的催化下，中國式PPP迎來了井噴式發(fā)展，2016年6月底總量首次突破十萬億，2017年6月底入庫項(xiàng)目為16萬億，增速驚人。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩(wěn)增長的“萬能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，魚龍混雜，暗藏著眾多風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分政府PPP已逼近或超過10%的紅線，因此，未來會(huì)更加關(guān)注PPP質(zhì)量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽”。

主導(dǎo)模式：從政府到市場(chǎng)

在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的時(shí)代背景下，國務(wù)院、相關(guān)部委和地方政府密集出臺(tái)系列性PPP政策文件，大力推廣PPP模式，紛紛推介PPP項(xiàng)目。可以說，中國式PPP是由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與的。但是，這是與PPP改革“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”相背離，只有規(guī)范操作的PPP才能激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而健康成長。

功能定位：從融資到管理

PPP不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，帶來的不只是社會(huì)資本，還包括出資方的知識(shí)技能、管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新能力、市場(chǎng)約束等“附加值”。但是過去地方政府在推廣PPP模式中操之過急，將其異化成一種融資工具。未來必須擺正PPP的功能定位，PPP是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，推廣PPP模式是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，引入市場(chǎng)機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)體制增效，而不是單純地解決融資問題。

考核重點(diǎn)：從建設(shè)到運(yùn)營

不管是新建項(xiàng)目常見的BOT、BOO模式還是存量項(xiàng)目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了運(yùn)營環(huán)節(jié)，這是PPP項(xiàng)目的核心，希望發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，提高效率。但是在實(shí)際操作過程中，“重建設(shè)輕運(yùn)營”的現(xiàn)象十分普遍，違背PPP模式初衷。對(duì)此，未來史部長提出對(duì)于不包含運(yùn)營內(nèi)容、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。另外對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，績(jī)效付費(fèi)逐步成為重要的抓手，地方財(cái)政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變，倒逼社會(huì)資本重視項(xiàng)目運(yùn)營。

合作期限：從短期到長期

當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目真正踐行全生命周期管理運(yùn)營后，會(huì)對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)提出了更高的要求，合作模式也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。尤其是在績(jī)效評(píng)價(jià)方式發(fā)生變化后，社會(huì)資本難以獲得短期的可鎖定收益，只能通過提供長期優(yōu)質(zhì)服務(wù)來保障自身收益。

融資方式：從單一到多元

在PPP模式發(fā)展初期，銀行是主要的資金供給者，考慮到銀行的流動(dòng)性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，銀行參與PPP模式較為審慎，PPP一度面臨著融資困境。但近期，對(duì)PPP模式的融資支持政策不斷加碼，PPP基金、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債、PPP資產(chǎn)證券化、險(xiǎn)資對(duì)接PPP等逐步推進(jìn)，未來PPP融資方式勢(shì)必多元化，越發(fā)豐富。

風(fēng)險(xiǎn)分配：從分擔(dān)到共擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的一大要義，但為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與，一些地方政府通過政府回購、保底承諾、兜底等方式實(shí)施項(xiàng)目，承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，致使風(fēng)險(xiǎn)分配不均，武漢地鐵便是典型的一例，遭到財(cái)政部核查。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，應(yīng)該做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，讓更有能力、更有優(yōu)勢(shì)的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，每一種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道（作者為民生金融智庫高級(jí)研究員）